У дисертації досліджено та розвинуто теоретико-методологічні й адміністративно-правові засади державного управління у сфері реалізації екологічної політики, а також визначено напрями її подальшого розвитку в сучасній вітчизняній практиці з метою вдосконалення діючих та створення нових підходів і методів для прийняття оптимальних управлінських рішень, які сприяли б покращанню екологічної ситуації в країні. Узагальнення результатів у цілому підтверджують, що вихідна методологія правильна, поставлені завдання реалізовані, мета досягнута, покладена в основу дослідження наукова позиція автора себе виправдала й гіпотеза підтвердилася. На основі здійсненого дослідження зроблені такі висновки і вжито пропозиції, що мають теоретичне і практичне значення. 1. Проведений аналіз наукових праць засвідчує, що екологічні аспекти в державному управлінні раніше спеціально не досліджувались, хоча окремі функції, проблеми й завдання держави у сфері природокористування та охорони навколишнього середовища були предметом уваги багатьох учених. Однак наявні роботи методологічно розрізнені, не об’єднані єдиною концепцією екологічної політики держави. Усе це дало підстави для висновку, що стан наукового опрацювання вказаного напряму не можна вважати задовільним, а сама проблема потребує дослідження. За основу дисертаційної роботи взято системний підхід щодо вирішення проблем державного управління у сфері реалізації екологічної політики. Дослідження структуровані таким чином, що вони представлені суб’єктом управління (органами влади), технологією управління (механізмами регулювання) та об’єктом управління (процесами природокористування й охорони довкілля). Основними в роботі є питання адміністративно-правового регулювання основних ресурсів навколишнього природного середовища, пріоритетні напрями екологічної політики й проблемні питання державного управління в галузі екології та природних ресурсів. 2. Дослідження мети, цілей і завдань державного управління у сфері реалізації екологічної політики та їх систематизація виконані з використанням методів системного аналізу, дедуктивної та індуктивної логіки. Мета екологічної політики полягає в узгодженості екологічних і соціальних цілей суспільства, у раціональному використанні природних ресурсів, виходячи із загальних завдань розвитку життя. Такою метою повинно бути покращання життя. Проведення екологічної, як і будь-якої іншої, політики неможливе без підкорення волі окремих осіб спільним інтересам, тому основним суб’єктом екологічної політики має бути держава. Екологічна політика – окремий напрям діяльності держави та державного управління. Це зумовлено актуальністю екологічної проблеми, глобальністю, масштабністю та значними фінансовими витратами. Із урахуванням суб’єктно-територіального критерію України деталізовано основні рівні екологічної політики: планетарний (глобальний), мета якого збереження ресурсів планети; міждержавний – зосереджені інтереси кількох держав; національний – державний; субнаціональний – зосереджена політика кількох областей; регіональний – рівень області; місцевий – аналог регіональної політики, але на значно меншій території, у межах сільського району, міста; локальний рівень включає екологічну політику підприємства, організації тощо. Стратегічні рішення приймаються на державному, міждержавному й глобальному рівнях. Основна роль у прийнятті рішень на національному рівні належить Верховній Раді України, Президентові України, Кабінету Міністрів України, галузевим міністерствам, державним комітетам та іншим центральним органам державної виконавчої влади. Саме діяльність вказаних інституцій повинна формувати використання, відновлення й розміщення природних ресурсів, забезпечити всебічне екологічне обґрунтування кожного господарського проекту, організацію постійного моніторингу довкілля, екологічної експертизи та контролю, екологічного виховання, освіти тощо. Державне управління – це особлива діяльність, яка спрямована на виконання законів та інших нормативно-правових актів шляхом використання різних форм організуючого впливу на суспільні явища та процеси. Сутність державного управління в галузі екології та природних ресурсів визначається, насамперед, екологічною політикою. Об’єктами управлінських відносин є всі сфери життя людини, визначальним принципом цього виду діяльності є підпорядкованість. Тому методом адміністративно-правового регулювання є владні приписи. 3. Установлено, що за роки незалежності Україна, загалом, сформувала головні засади державної екологічної політики та визначила стратегію вирішення екологічних проблем. Екологічне законодавство України охоплює такі основні блоки нормативно-правового регулювання: конституційне, еколого-правове, міжнародне. Складним питанням подальшого розвитку лісових відносин залишається правове регулювання охорони лісів, збільшення лісистості та приватизації лісових площ. Чинна законодавча база в багатьох випадках характеризується недостатньою розробленістю, неузгодженістю та нечіткістю в регламентації цього напряму лісової реформи. Упродовж тривалого періоду лісистість території держави загалом та окремих регіонів змінюється. Її середнє значення постійно зростає і збільшилося за останні півстоліття з 10,3% до 15,6%, тобто майже на 1% за кожні 10 років. Використання методів наукового прогнозування підтверджує, що за збереження існуючих темпів зростання можна досягнути оптимальних показників. Однак затверджена Кабінетом Міністрів України державна Програма “Ліси України на 2002-2015 рр.” ставить за мету – 16,1%, тобто узаконює різке зниження темпів зростання лісистості. Пріоритетним напрямом розвитку екологічної політики України має стати збереження територій та об’єктів природно-заповідного фонду. Такий вектор інтеграції повинен наблизити нас до загальноєвропейських стандартів життя. Відсоток заповідності до кінця 2015 р. має досягнути 10,4. Нагальною проблемою для збільшення природно-заповідного фонду є значне недофінансування прийнятих програм і проектів. 4. Доведено, що сучасний Кодекс України про адміністративні правопорушення недосконалий, у ньому передбачаються тільки санкції за екологічні проступки, а правові норми, що регулюють порядок використання природних ресурсів, дотримання вимог екологічної безпеки тощо, містяться в поресурсних кодексах, постановах уряду, наказах міністерств, державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади. Розміри шкоди та майнові стягнення за екологічні правопорушення, вчинені підприємствами, організаціями, установами та громадянами, затверджуються окремими постановами Кабінету Міністрів України. Потрібно форсувати розроблення комплексного законодавчого акту, що охопив би цей важливий напрям адміністративно-правового регулювання суспільних відносин. Службові особи Державної екологічної інспекції мають право самостійного розгляду справ про адміністративні правопорушення та застосування відповідних заходів примусу. Разом з тим державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища, як правило, не мають юридичної підготовки, через що не можуть дати належної правової оцінки виявленому порушенню. Тому в умовах формування України як правової демократичної держави юрисдикційні повноваження для розгляду адміністративних справ Державна екологічна інспекція повинна передати в компетенцію спеціалізованих адміністративних судів, формування яких вже почалося з прийняттям нової редакції Закону України “Про судоустрій України”. 5. Визначено, що сучасна екологічна політика України має два основні зрізи: адміністративно-територіальний і галузевий. Перший формується відповідно до адміністративно-територіального поділу, і як суб’єкти управління до неї належать інституції різних рівнів: державного, обласного, районного та окремих населених пунктів. Система галузей державного управління охоплює інституції загальнодержавного управління, спеціального державного управління, місцевого самоврядування та громадського управління. Реалізація цілей і управлінських завдань забезпечується шляхом виконання державою властивих їй функцій управління. З метою їх визначення використано метод функціонального аналізу компетенцій інституцій державного управління в галузі екології та природних ресурсів. Встановлено, що в умовах адміністративної реформи функції державного управління суттєво змінюються та ускладнюються. Обґрунтовано основні напрями подальшого розвитку функцій держави у сфері реалізації екологічної політики. Сформульовано концептуальні положення й обґрунтовано принципи формування управлінських механізмів у перехідний період. Визначення основних напрямів екологічної політики держави є виключною компетенцією Верховної Ради України. Центральне місце здійснення загального керівництва державою у сфері реалізації екологічної політики належить Президентові України. Кабінет Міністрів України як найвищий орган виконавчої влади спрямовує й координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, зокрема Міністерства екології та природних ресурсів України. Завдання територіального управління в досліджуваній галузі вирішують місцеві державні адміністрації та відповідні обласні державні управління екології та природних ресурсів. Проведений у роботі аналіз переконує, що є необхідність посилити роль Міністерства екології та природних ресурсів України – головного органу в системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у визначеній сфері діяльності. Міністерство має забезпечити організацію виконання актів чинного законодавства, здійснення систематичного контролю за їх реалізацією, узагальнення практики застосування законодавства, розроблення й винесення на розгляд Президентові України, Кабінету Міністрів України пропозицій щодо вдосконалення діяльності. Вдосконаленню системи державного контролю у галузі екології та природних ресурсів значною мірою перешкоджає подвійна, а то й потрійна підконтрольність, а фактично підпорядкування територіальних державних екологічних інспекцій: державним управлінням, у складі яких вони працюють, Державній екологічній інспекції України та місцевим державним адміністраціям. Це призводить до того, що в багатьох випадках їхня діяльність характеризується як “кишенькова інспекція”. Запропоновано організаційно та концептуально роз’єднати завдання, функції та діяльність інспекційного органу (державної екологічної інспекції області) та управлінського (державного управління екології та природних ресурсів області), що приведе до здійснення ефективнішого контролю у цій галузі на регіональному та місцевому рівнях. Поєднання двох цих ланок доцільне тільки на центральному рівні. 6. Розроблено модель управління екологічним конфліктом. Запропоновано внести відповідні зміни в Закон України “Про екологічну експертизу” та прийняти Закон “Про екологічний аудит”, а екологічний конфлікт розглядати в цих законодавчих актах як об’єкт екологічної експертизи. Розроблено алгоритми проведення екологічної експертизи кожного етапу її реалізації, що дасть можливість детальніше проводити апробацію проектів. Потрібно створити систему адміністративного управління екологічним ризиком, а для цього вирішити такі завдання: сформувати політику управління екологічним ризиком та виробити відповідну стратегію, конкретизувати мету, завдання, пріоритети та методи управління ним. Запропоновано обов’язкове врахування екологічного чинника під час створення програм соціально-економічного розвитку територій. Ці програми повинні обов’язково підлягати державній екологічній експертизі. Для цього необхідно внести відповідні зміни у п. 1 ст. 14 Закону України “Про екологічну експертизу”. Систематизовано повноваження Державної екологічної інспекції відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 17 листопада 2001 р. № 1520, де розподілено їх на групи за напрямами управління: інспекційні, розпорядчі, організаційні, аналітично-інформаційні, правозахисні та юрисдикційні. Екологічний контроль повинен виконувати владну функцію та спрямовувати державне управління в напрямі суспільного прогресу. Саме тому необхідно звільнити державну екологічну інспекцію на регіональних рівнях від зайвих ланок підпорядкування. 7. Трансформація екологічних відносин в Україні повинна здійснюватися в межах виконання завдань Концепції адміністративної реформи, де пропонується вдосконалити систему державного управління шляхом радикальної зміни ідеології державної діяльності, в якій пріоритетне місце має зайняти Людина. Це має відбутися завдяки проведенню комплексу політико-правових заходів, які полягають у структурних, функціональних та державно-службових перетвореннях, насамперед у сфері виконавчої влади, з метою перетворення її з владно-репресивного механізму на організацію, що надає послуги своїм громадянам. Адміністративна реформа досягне своєї мети тільки у випадку серйозних перетворень системи органів виконавчої влади, організації державної служби, територіального устрою та системи місцевого самоврядування. Саме проведення таких реформ і забезпечить сталий екологічний розвиток держави. 8. Обґрунтовано можливість запровадження нових фінансово-економічних важелів реалізації екологічної політики як необхідної умови сталого екологічного розвитку держави. Запропоновано реформувати фінансування органів державного управління в галузі екології та природних ресурсів через створення Національного екологічного фонду, екологічних банків, реалізовувати державні екологічні програми в рахунок заборгованості перед різними фондами та країнами-інвесторами, домогтись ратифікації Кіотського протоколу й отримати таким чином право на продаж квот за забруднення атмосферного повітря, впроваджувати екологічний лізинг, екологічне страхування, екологічний акцизний збір, податкові пільги, субсидії та систему оцінки впливів на довкілля, проектів, програм чи законодавчих актів через застосування сучасних еколого-економічних методів (аналіз вигід і витрат, аналіз ефективності витрат, альтернативна вартість, мультиплікатор, умовне оцінювання, метод дорожніх витрат, гедонічне визначення вартості, екологічна оцінка, матриці, переліки тощо). Необхідна модернізація існуючої оцінки впливу на навколишнє середовище та доповнення її новими економічними методами, особливо це стосується післяпроектного етапу. Така діяльність отримала назву екологічний аудит, і з прийняттям відповідного закону є надія на поширення цього виду аудиту в Україні. Досвід розвинених зарубіжних країн засвідчує, що система державного регулювання ґрунтується на економічних механізмах, засобах адміністративного контролю та суворих штрафних санкціях за порушення природоохоронного законодавства. Тому розбудова державного управління у сфері реалізації екологічної політики в перехідних умовах повинна відбуватись шляхом зрівноваження адміністративних та економічних важелів, всебічного запровадження передових прогресивних технологій та міжнародних стандартів з метою гарантування екологічної безпеки та зростання добробуту громадян України. 9. Одержані в дисертації наукові результати можуть і в майбутньому бути використані інститутами державної влади при вдосконаленні організаційної структури управління у сфері реалізації екологічної політики, розробці та вдосконаленні нормативно-правової бази переходу до нової моделі сталого екологічного й економічного розвитку. Результати дисертаційного дослідження можуть бути впроваджені для обґрунтування, розроблення природоохоронних програм і проектів, для оцінювання впливу на довкілля на перед- і післяпроектних етапах, а також можуть отримати подальше використання у навчальному процесі на спеціальностях екологічного та управлінського фаху. |
